Historia de una relación desigual

UE-África, 60 años después del tratado de Roma

 

Por Fernando Díaz Alpuente

 

En plena crisis de identidad, y posiblemente con más euroescépticos que nunca, la Unión Europea (UE) ha celebrado seis décadas de la firma del Tratado de Roma. En este tiempo, el continente ha mantenido un vínculo interesado con el continente africano, al que no siempre ha tratado con justicia.

 

África ha sido un invitado especial en el desarrollo de la integración europea desde su misma fundación en Roma, hace ya 60 años. Sin embargo su protagonismo en el proyecto europeo no siempre ha sido igual, y ha dependido en gran parte de los giros en la política europea y de la geopolítica mundial de cada momento. Se puede decir que África ha estado siempre entre las sombras del proyecto europeo, jugando un papel fundamental, casi nunca reconocido, para Europa. África subsahariana no ha sido, en este sentido, un actor, o una serie de actores, con los que Europa quisiera relacionarse de igual a igual, sino un espacio más en el que disputarse el poder entre los socios europeos.

Cuando el proyecto europeo se inició con la firma del Tratado de Roma, los imperios coloniales aún estaban en funcionamiento. Los firmantes del tratado dejaron constancia de esta realidad al incluir en él las zonas de África que controlaban, denominándolas Países y Territorios de Ultramar. La inclusión de estos territorios fue un caballo de batalla francés, lo que le permitió ganar peso político frente a otros socios, como Alemania.

Pero la descolonización resultaba imparable, y el proyecto europeo tuvo que resituarse y prepararse para tratar con aparente igualdad a esos nuevos estados que nacían ultramar. Las bases de esta nueva relación iban a ser comerciarles. En un escenario de Guerra Fría, donde las áreas de influencia de las potencias occidentales estaban en peligro, Europa necesitaba mantener el control de las relaciones comerciales con África subsahariana. Como coartada para este interés en la región, Europa utilizó el paraguas del reconocimiento político a los nuevos países y comenzó a generar flujos de ayuda al desarrollo. Desde el origen, las relaciones entre el incipiente proyecto europeo y los países africanos independientes se asentarían en tres ejes que aún hoy son observables: la cooperación ­comercial, la cooperación política y la cooperación al desarrollo.

 

Firma del Tratado de Roma / Fotografía: Getty Images

 

De Yaundé a Cotonú

Se puede hacer un recorrido por las relaciones entre Europa y África siguiendo sus tres principales espacios de negociación: Yaundé, Lomé y Cotonú. De aquí surgieron diferentes acuerdos internacionales que destacan por cómo Europa considera quiénes son los interlocutores africanos de cada momento histórico.

Solo cinco años después del Tratado de Roma, con el sistema colonial hecho ya pedazos, las relaciones entre los países de la integración europea y 19 naciones africanas se formaliza con el primero de los dos acuerdos de Yaundé. Esta fase estará caracterizada por la enorme influencia francesa en las negociaciones y los acuerdos. Europa considerará a África como una región específica y se relacionará con los países africanos de manera individualizada, otorgando el reconocimiento tan ansiado por los líderes de la descolonización.

Esta consideración cambiará en Lomé y en Cotonú. La gran mayoría de esos 19 países firmantes de ­Yaundé fueron excolonias francesas. Este marco de negociaciones euroafri­canas certifica unas relaciones basadas en el libre comercio de determinados productos, la unión aduanera, así como la libre circulación de capitales. Europa se aseguraba así una continuidad en las relaciones comerciales coloniales.

 

Charles de Gaulle con varios jefes de Gobierno africanos / Fotografía Archivo Mundo Negro

 

Tras más de diez años del marco de Yaundé, las negociaciones euroafricanas se trasladan a Lomé, donde se terminarán firmando hasta cuatro acuerdos entre la Comunidad Económica Europea (CEE, antecesora de la Unión Europea), y un nuevo actor. En ese momento histórico, la CEE decide agrupar todas las excolonias y otros países del sur bajo la agrupación de países ACP (África, Caribe y Pacífico). De esta manera, Europa ya no tratará a los actores africanos uno por uno, sino que diferenciará las relaciones con los 48 países subsaharianos incluidos en el grupo ACP, de las relaciones con los países mediterráneos o latinoamericanos. Incluso Sudáfrica tendrá un estatus comercial particular con la CEE.

El protagonismo africano queda diluido en una especie de conglomerado del Tercer Mundo que Europa desea imponer en su geopolítica internacional. No obstante, las diferencias en la práctica entre el marco de Lomé y el de Yaundé no son tantas. En esta segunda fase se continúa asegurando el acceso preferencial europeo a las materias primas africanas, a cambio de que los países ACP exporten productos agrícolas complementarios a la producción europea sin aranceles de ningún ­tipo.

La mayor diferencia entre Yaundé y Lomé llega con la firma del cuarto acuerdo suscrito en la capital togolesa a inicios de los 90, tras el fin de la Guerra Fría. Aquí, Europa impondrá por primera vez la llamada condicionalidad política. A partir de Lomé IV, los países ACP que deseen recibir ayuda financiera o técnica de Europa deberán cumplir unos criterios de democracia y buen gobierno de carácter liberal. Son momentos históricos para la geopolítica mundial. Si hasta entonces Europa había hecho omisión a la forma de gobernar de los países africanos –en beneficio de una Guerra Fría donde imperaba no perder áreas de influencia internacional–, a partir ahora, ya sin la amenaza soviética, intentará imponer criterios políticos en la política africana.

 

El primer ministro portugués, Cavaco Silva, con los ministros de Negocios Extranjeros de los países lusófonos / Fotografía: Archivo Mundo Negro

 

La frustración de Lomé

El marco de Lomé fracasa en sus objetivos políticos y económicos. Si bien la condicionalidad trata de asegurar marcos políticos basados en el modelo de democracia liberal occidental, este se plasma en elecciones multipartidistas de baja calidad y en una aparente funcionalidad, que se traduce en tensiones políticas internas. Respecto al objetivo económico de generar un desarrollo en África a través de las relaciones comerciales, los países africanos firmantes de Lomé no vieron crecer sus economías debido a la condicionalidad europea, vinculada a planes de ajuste estructural acordados con las instituciones financieras internacionales.

En este contexto de constatado fracaso, con los cambios geopolíticos del nuevo milenio y la Unión Europea ya constituida y a pleno ­rendimiento, las relaciones euroafricanas vuelven a girar. Se abre el marco de negociación en Cotonú, destinado a sustituir a Lomé, y se vuelve a cambiar la agrupación de los países africanos. En este período, que llega hasta nuestros días, la UE ya no hablará de ACP, sino que volverá a centrarse en África subsahariana, imponiendo un marco de acuerdos con las organizaciones regionales africanas.

Cotonú también acaba con la puerta única de entrada para productos africanos que habían constituido Yaundé y Lomé. Si en los anteriores acuerdos todos los africanos firmantes tenían las mismas condiciones arancelarias en Europa, con Cotonú estas se dejarán a expensas de ser negociadas en acuerdos bilaterales –conocidos como EPAs– entre la UE y la organización regional africana que suscriba un acuerdo comercial recíproco.

 

Desplazados por el avance yihadista en Malí. La seguridad es uno de los asuntos recurrentes de las cumbres entre la UE y África. / Fotografía: Getty Images

 

En el marco de Lomé, las exportaciones europeas a los países ACP pagaban aranceles, lo que constituía una gran fuente de ingresos para los estados africanos. Sin embargo ­Cotonú rescinde esta relación comercial no recíproca y, a través de los EPAs, pretende eliminar las barreras comerciales entre naciones, en aplicación del modelo de la ­Organización Mundial de Comercio (OMC). Los EPAs se conciben como acuerdos de libre comercio entre actores euroafricanos. Aunque la mayoría de países africanos están siguiendo las negociaciones como parte de una organización regional, tal y como exigía la UE, los EPAs son acuerdos complejos en su negociación, y han generado un modelo de difícil aplicación. La reciprocidad comercial en productos agrícolas, por ejemplo, genera una extrema desigualdad de relaciones entre la UE y los países africanos ya que, si bien la UE creó un fondo para el desarrollo agrícola subsahariano, este se eleva hasta los 500 millones de euros, cuando las subvenciones agrícolas europeas son de 55.000.

Los EPAs no solo dejarán a los países africanos sin los ingresos arancelarios de la exportación europea, sino que constituirán un problema para las incipientes industrias africanas. La libre circulación de productos europeos en África impide la protección de la producción propia, y la inversión europea directa en el sector industrial africano tampoco compensa las pérdidas a las economías africanas.

Por lo que respecta a la cooperación política, Cotonú inaugura el período de las cumbres entre la UE y los países africanos. Hasta la fecha se han celebrado cuatro, con presencia al más alto nivel, y trabajo en cooperación comercial, seguridad y defensa, cooperación al desarrollo africano y problemas migratorios.

 

El presidente español, José Luis Rodríguez Zapatero y el primer ministro etíope, Meles Zenawi, durante el encuentro celebrado en Lisboa en 2007 / Fotografía: Luis Esteban Larra

 

Un espacio de competencia

Los tres marcos de relaciones euroafricanas han constituido una relación entre desiguales. Las economías africanas han sido extrovertidas, impidiendo su desarrollo hacia dentro. Es decir, han producido según las necesidades europeas, principalmente de materias primas o de determinados productos agrícolas, no permitiendo una producción que cubra las necesidades propias de cada país. Y, ni mucho menos, ha permitido la complementariedad entre las economías africanas. Más bien al contrario, promoviendo la competencia entre ellas.
Este comercio entre desiguales ha derivado en una posición subordinada de África en la división internacional del trabajo y en unas relaciones políticas verticales y asimétricas entre ambos actores.

La UE no ha tenido, en ningún momento, una política sólida de conjunto respecto a la región subsahariana. Al contrario, las diferentes posiciones adoptadas se han basado en los intereses particulares de algunas de sus potencias, especialmente Francia. París, de hecho, ha podido desarrollar una política exterior fuerte e influyente gracias a su control del área subsahariana.
La firma del Tratado de Lisboa, en el que la UE pretendía elaborar una política exterior común, no ha cambiado esta dinámica. Aún hoy, los Estados miembros de la UE generan más impacto en África subsahariana que la política común. Esto debilita la posición europea en la región respecto a otras potencias.

Las relaciones euroafricanas han estado basadas en los intereses de desarrollo europeo. Es así como los diferentes acuerdos y cumbres se han erigido en la continuidad del colonialismo europeo por otros medios. Han promovido una dependencia económica africana a los países europeos, logrando de paso una independencia política ficticia de los Gobiernos africanos, más necesitados de la legitimación europea que de la otorgada por su ciudadanía.

La asociación con la UE tampoco ha logrado el desarrollo económico y social africano que los acuerdos decían buscar. No han acabado con la corrupción, ni han fomentado la democracia en la región. Tampoco han luchado contra las causas del cambio climático, ni han generado las infraestructuras que los pueblos africanos necesitan. Es evidente que las relaciones entre ambos no son la única causa de estos fracasos, pero la preocupación de la UE por su carrera por los recursos africanos sí tiene un gran peso y consecuencias en estos ámbitos que decían combatir. No obstante, la inversión europea en África es la mayor, históricamente hablando, que se ha realizado. Una inversión que ha beneficiado a las industrias europeas, mientras que las africanas se han visto lastradas.
A mediados de los 90 del siglo pasado, el profesor nigeriano Claude Ake afirmaba que los países occidentales no estaban realmente interesados en el desarrollo económico y social africano. Tal y como están las cosas, no se le puede quitar la razón. La UE, en concreto, no parece haber tenido un interés concreto en África más allá de su carrera por los recursos. De hecho, no ha sido una prioridad para el proyecto de construcción europeo, a pesar de su importancia económica en diferentes Estados. África no ha disfrutado de la atención política que sí han recibido otras regiones, como los países del este de Europa en los 90, o los asiáticos en el nuevo milenio.

 

Es habitual ver al presidente chino, Xi Jinping, junto a alguno de sus homónimos africanos; en este caso el zambiano Edgar Lungu. Estas instantáneas reflejan la creciente influencia del país asiático en África / Fotografía: Getty Images

El giro asiático

Todo esto ha provocado un importante giro en la economía y la política africanas. En 2007, la UE aún era el principal socio comercial de África subsahariana. Desde entonces, la presencia china se ha extendido por toda la región y ha desplazado a la europea. China ha tomado el espacio político que la UE decía ocupar, cuando en realidad lo estaba dejando vacío. Y, en esta carrera por las relaciones con el continente africano, Pekín ha empleado una receta completamente contraria a la europea, generando relaciones de igual a igual con los Estados africanos, llegando a acuerdos de beneficio mutuo, con una inversión económica en sectores clave para el de desarrollo económico africano. Y, especialmente, obviando aspectos básicos en la política de la UE con África, como la condicionalidad económica y política, permitiendo la dirección africana en sus asuntos internos.

Así las cosas, no es de extrañar que se diga que la UE ha perdido el tren de África. Puede que los europeos vuelvan a intentar ganar este espacio en base a las políticas de seguridad y migración, pero muchas de sus naves están quemadas en el continente, y la nueva preocupación europea por las migraciones desde África o el yihadismo vuelven a marcar la agenda de las relaciones según los intereses europeos, y no africanos. Se necesitan nuevos principios en esta relación bilateral. Principios comunes y sinceramente horizontales, comprometidos con los intereses africanos, para que Europa vuelva ser un socio de interés para el continente del sur.