Antonio Guterres, nuevo secretario general de la ONU: ¿Nueva etapa para África?

 

Por Oscar Mateos

 

Antonio Guterres, ex primer ministro portugués y principal responsable de ACNUR en los últimos diez años, ha relevado al surcoreano Ban Ki-moon al frente de la Secretaría General de las Naciones Unidas (ONU). Después de un controvertido proceso de selección, en el que se esperaba que, por primera vez, fuera una mujer la que ocupara el cargo, Guterres fue elegido por unanimidad entre los miembros del Consejo de Seguridad.

 

El nuevo secretario general hereda una realidad compleja y, en muchos aspectos, dramática. Si a Ban Ki-moon se le atribuye el haber contribuido nota­blemente a dos agendas globales de calado como son los Acuerdos de París sobre cambio climático o la Agenda 2030 de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el mapa de la conflictividad y de sus consecuencias humanitarias (con Siria, Libia o Sudán del Sur como principales ejemplos) es peor del que existía cuando el surcoreano tomó posesión de su cargo hace una década. Los desafíos políticos, ecológicos o humanitarios para el nuevo líder de la ONU son, de este modo, extraordinarios y de una magnitud descomunal.

Más allá del escenario global, cabe preguntarse cuál será la relación del nuevo secretario general de la ONU con África en un contexto internacional de creciente multipolaridad, o de importante crecimiento económico para algunas economías africanas, pero también en el que África continúa albergando una cuarta parte de los refugiados y desplazados del planeta y más de la mitad de las operaciones de paz de la ONU. En este sentido, se ha especulado sobre la posibilidad de que Guterres –con un conocimiento y sensibilidad especial hacia la realidad africana fruto de su experiencia en ACNUR– pueda no solo priorizar al continente en la agenda de Naciones Unidas –un hecho casi ineludible dado el número de conflictos o de crisis humanitarias que acontecen en territorio africano– sino también ser más eficaz en la resolución de algunos de sus escenarios de violencia, o lo que es más importante, apostar por otorgar mayor voz al continente en los principales espacios de decisión.

 

Un campesino de Karbab (Darfur) saluda la llegada de tropas tanzanas de la UNAMID, la misión híbrida de la ONU y la UA / Fotografía: UN PHOTO/Alberto González Farran

 

Una agenda global y africana

Existen varios aspectos que, a todas luces, serán prioritarios para Guterres y en los que el continente africano ocupa un lugar central. En primer lugar, liderar la gestión de la considerada como ‘mayor crisis de refugiados y desplazados desde la II Guerra Mundial’. Dicha crisis no solo tiene a Siria como epicentro, sino también a numerosos países africanos. Y es que seis de los diez principales países que generan personas refugiadas (Somalia, Sudán del Sur, Sudán, RDC, RCA y Eritrea) y la mitad de los principales receptores (Etiopía, Kenia, Uganda, RDC y Chad) pertenecen al continente. Para Guterres, el objetivo consistirá no solo en impulsar la implementación de la Declaración de Nueva York sobre personas refugiadas y migrantes aprobada por todos los jefes de Estado en septiembre de 2016, sino también en dotar de nuevos discursos, compromisos y recursos a una cuestión que posiblemente empeorará en los próximos años y en el que existe, al menos en los países occidentales, un contexto social y político de creciente reticencia y hostilidad a dar una respuesta humanitaria proporcional al reto. Con una década de experiencia en la gestión de los refugiados, este es, sin duda, uno de los principales valores añadidos que se espera de Guterres y seguramente, uno de los aspectos que fue determinante en su ­elección.

Además, deberá impulsar una agenda de mediación, pacificación y resolución de los principales conflictos armados africanos, causantes de crisis humanitarias y de desplazados. Si bien se considera que la etapa de Koffi Annan fue fructífera a la hora de poner fin a las hostilidades en países africanos (Sierra Leona, Liberia, Angola o Sudán, que acabó con el referéndum y la partición del país), Ban no ha logrado ser determinante en Sudán del Sur o Burundi –por citar dos ejemplos en los que la situación se ha deteriorado en los últimos años–. Junto a la labor diplomática, Guterres enfrenta el reto de acabar con los escándalos de abusos sexuales por parte de los efectivos que integran las operaciones de mantenimiento de la paz. Solo en 2015, fueron denunciados unos 70 casos, la mayoría en RCA y en RDC, a manos en muchas ocasiones de soldados africanos, pero también de europeos, como los soldados franceses acusados en RCA.

En tercer lugar, el nuevo secretario general de la ONU deberá liderar un nuevo marco de regulación de la extracción de recursos naturales en el continente, en el marco de un nuevo saqueo de África. Muchos de los instrumentos internacionales existentes, especialmente el llamado Pacto Global, impulsado por Annan con el objetivo de conciliar los intereses de las empresas, con los valores y demandas de la sociedad civil, no son respetados por la mayoría de multinacionales que operan en territorio africano. El contexto global de multipolaridad no ha supuesto una mejora del respeto de los derechos humanos y medioambientales en el continente. Todo lo contrario, a la explotación de países y empresas occidentales, se han sumado países emergentes, siendo el papel de China espe­cialmente significativo. El acaparamiento de tierras se sitúa como uno de los elementos más característicos de esta nueva competencia global por hacerse con las tierras y los recursos africanos.

Además, Guterres tendrá que concretar el despliegue de la Agenda de cambio climático acordada en París, así como de los 17 ODS. Y es que más allá de la conflictividad, algunas regiones del continente han experimentando un crecimiento económico importante en los últimos diez años. El continente afronta nuevos retos sociales vinculados a estos procesos: la intensificación de la urbanización, la creciente polarización socioeconómica allí donde se experimenta un gran crecimiento económico o el impacto medioambiental generado por las grandes empresas extractivas. Tanto la Agenda de París como los ODS ya no solo inciden en el problema de la pobreza, sino que plantean nuevas formas de apuntalar un modelo de desarrollo social y sostenible.
Para abordar estas cuestiones, el nuevo secretario general deberá lidiar con enormes dificultades: la brecha entre la retórica de los Estados y sus intereses reales, un nuevo tablero global redibujado y más incierto con la llegada de figuras como Trump a la presidencia de EE. UU. o la existencia de viejas y nuevas rivalidades en el seno del Consejo de Seguridad de la ONU.

 

Plenario sobre el terrorismo, celebrado el 12 de febrero de 2016 en la sede de Naciones Unidas / Fotografía: UN PHOTO / Rick Bajornas

 

¿Una relación más estrecha?

Si algo ha dejado entrever Guterres en sus primeros discursos tras su designación, y antes de su toma de posesión, es su voluntad de mejorar la coordinación entre la ONU y las organizaciones regionales, especialmente con la Unión Africana (UA). Esta, desde su refundación como organización continental en 2002, ha demostrado una notable inoperancia y, sobre todo, una preocupante dependencia política y económica de la ONU y de otros actores internacionales. El eslogan popularizado en el inicio de esta nueva etapa que abogaba por impulsar desde la UA “soluciones africanas para los problemas africanos” se ha visto ahogado por la complejidad de muchos de sus problemas, por la falta de recursos para implementar muchas de sus políticas y, lastimosamente, por la competencia de liderazgos en el seno de la organización.

Lo que es obvio, y más allá de los déficits de la organización supranacional africana, es que la UA y la ONU se necesitan mutuamente para afrontar muchos de los retos que tienen en territorio africano. Un ejemplo de coordinación a tener en cuenta en los últimos años es la UNAMID, una misión híbrida que opera en Darfur desde 2007 y que tiene como objetivos principales la protección de los civiles, así como contribuir a garantizar la asistencia humanitaria o la verificación de los acuerdos entre el Gobierno de Jartum y los grupos armados en Darfur. Dicha misión es un ejercicio de complementariedad, en el que la ONU suple la falta de fondos y de logística de la UA, siendo esta última la que contribuye con los efectivos para el conjunto de la operación. Como aspectos positivos se ha señalado una visión de la resolución de conflictos mucho más apropiada por parte de los actores locales. No obstante, la misión no ha demostrado ser eficiente en muchos de sus objetivos y la inseguridad sigue siendo un problema generalizado en un conflicto que se ha cobrado desde 2003 más de 300.000 víctimas mortales.

Sea como fuere, y más allá de la realidad de Darfur, la ONU puede contribuir a revisar e impulsar muchos de los instrumentos que la UA aprobó en su nuevo organigrama tras su refundación y que pasan por el despliegue, entre otros aspectos, del Panel de Sabios o de un Sistema continental de Alerta Temprana en la detección de conflictos.

Asimismo, la ONU debe coordinarse con la UA y con otras organizaciones regionales africanas, como la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) o la Comunidad de Desarrollo de África Austral (SADC), así como con Gobiernos y organizaciones de la sociedad civil, para incidir positivamente en muchos de los procesos políticos que acontecen en África y que tienen a los movimientos sociales como protagonistas. El intento de algunos líderes de perpetuarse en el poder supone un desafío para todos los procesos políticos en los que la población busca un horizonte de mayor democracia y de rendición de cuentas.

Además, Guterres deberá lidiar con la ola de deserciones de algunos Gobiernos africanos del Tribunal Penal Internacional (TPI) con el objetivo de evitar la impunidad en estos países, pero también con el de escuchar las críticas de fondo que consideran que el TPI no tiene en cuenta las violaciones de derechos humanos cometidas por dirigentes de países del ámbito occidental.

 

Un refugiado por la crisis en Costa de Marfil en 2010 / Fotografía:  Getty Images

 

África y la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU

Un último aspecto a tener en cuenta en esta nueva etapa liderada por Guterres es el del eterno y controvertido debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU. Nuevamente, la etapa Ban Ki-moon no deja un buen sabor de boca. Si bien Koffi Annan impulsó uno de los intentos más serios de llevar a cabo esta reforma, el surcoreano no ha podido (por considerarlo casi imposible ante la reticencia de los cinco miembros permanentes del Consejo) o bien no lo ha priorizado considerando que existían otros aspectos de mayor urgencia y envergadura.

Durante los años de mandato de Annan, el debate sobre la reforma llevó incluso a plantear propuestas concretas en el marco de la UA sobre el peso y el protagonismo que debía tener el continente africano en el hipotético rediseño del Consejo. El llamado Consenso de Ezulwini planteaba, entre otros aspectos, conceder al continente africano al menos dos asientos permanentes (con el derecho de veto incluido, si este no era suprimido) y cinco asientos no permanentes, así como a sugerir el fortalecimiento de organismos como el ECOSOC, uno de los principales órganos de la ONU encargado de debatir las principales cuestiones sociales y económicas del planeta y en el que la representación de todos los países es mucho más amplia y proporcionada.

Guterres tiene por delante el reto de reabrir este asunto, en un contexto de evidente multipolaridad y de nueva correlación de fuerzas a nivel global, pero en el que las tensiones y rivalidades entre los actuales miembros permanentes –muy celosos de ceder el privilegio adquirido hace más de 70 años– hace muy difícil que a corto o medio plazo sea factible una reforma al respecto. En este sentido, algunas voces han sugerido una estrategia más pragmática –aunque es poco probable que cuente con la complicidad de la ONU por lo que implicaría– como sería el hecho de dotar al G-20 (con una presencia africana fortalecida, y no solo sudafricana como hasta el momento) de mayor relevancia en asuntos de índole global y no solo económicos. La Tercera Vía, como algunos la han denominado, ayudaría a que de facto el G-20 pudiera representar la realidad global sin esperar a la compleja reforma del Consejo de Seguridad de la ONU.

Es también importante que el nuevo secretario general garantice una voz africana en muchas de las cuestiones globales que se están debatiendo en estos momentos (cambio climático, regulación del mundo financiero, crisis de salud global –como el Ébola–, impacto del terrorismo, etc.), así como que promueva la presencia de organizaciones de la sociedad civil en diferentes foros, representando el sentir de colectivos y movimientos africanos (mujeres o ­campesinos).

El reto de esta gobernanza no solo es que sea efectiva en sí misma, sino que parta de una dinámica de abajo hacia arriba en contraposición a la habitual gobernanza vertical que caracteriza a la ONU y a otras muchas organizaciones internacionales.

 

Ban Ki-moon, de visita en Sudán del Sur / Fotografía: UN PHOTO / Eskinder Debebe

 

¿Punto de inflexión o continuismo?

La etapa de Guterres puede suponer un claro continuismo respecto a sus antecesores, en los que la agenda africana ha sido relevante casi por inercia, pero donde la voz africana no ha tenido un peso ni un valor especificos. Por el contrario, y habida cuenta de su trayectoria personal y de su mirada y sensibilidad especial hacia las realidades africanas, el nuevo secretario general podría significar un punto de inflexión y erigirse en un nuevo Dag Hammarskjöld, secretario general de la ONU durante la década de 1950 y muerto en RDC en 1961 en condiciones todavía no esclarecidas. A Hammarskjöld se le atribuye la capacidad de situar al continente africano en el centro de su política y de ser uno de los artífices del proceso de descolonización.

Para que el mandato de Guterres entroncara con aquella histórica etapa del secretario general de origen sueco sería necesario romper con las habituales dinámicas de la organización internacional: mayor capacidad de gestionar los diferentes liderazgos que compiten en el seno de esta, mayor eficiencia en las respuestas ofrecidas ante los principales problemas, mayor complementariedad con las organizaciones regionales y un mayor protagonismo de los actores más pequeños y de las organizaciones de la sociedad civil en los diferentes foros promovidos por el organismo mundial.

La trayectoria y la sensibilidad personal del nuevo secretario hacen pensar que podría suponer algo diferente a lo visto en los últimos años si bien, por la realidad compleja que tiene delante, es también probable que acabe bloqueando toda posibilidad de dar un nuevo impulso, en este y en otros aspectos, a la organización. El mejor de los indicadores al finalizar su mandato será no solo observar un cambio en su retórica sino también valorar su capacidad de resolución de algunos de los asuntos que afectan al continente africano, y al conjunto del planeta.