Aferrados al poder

El límite de mandatos presidenciales, a examen 

Por José Luis Cortés López

Las democracias africanas afrontan en los últimos años el debate sobre el límite de mandatos presidenciales. Mientras que algunos dirigentes lo han resuelto de forma favorable, otros mueven los hilos de forma burda o sibilina para mantenerse en el poder, incluso en contra de la voluntad popular.

La democracia se concibe como la participación de los ciudadanos en los asuntos del país. Pero, en realidad, todo suele quedar reducido a depositar una papeleta en una urna, y luego los Gobiernos hacen lo que quieren sin acudir a ninguna consulta más. 

Para revertir esta situación, el ciudadano cuenta con su voto para desprenderse del dirigente con el que está descontento; pero puede darse el caso de que su voto sea minoritario, tenga que someterse a la mayoría y seguir soportando a un dirigente indeseado por él. Sin embargo, hay casos en los que la esperanza del ciudadano está puesta en un mandato temporal, cumplido el cual, el dirigente tendrá que abandonar su puesto. 

Esta sería la normalidad de un régimen democrático que prevé el juego político y la alternancia en el poder prevista por la Constitución. ¿Es este el comportamiento normal de las todavía jóvenes democracias africanas? Dejando al margen las elecciones amañadas de las que se sirven bastantes dirigentes para dar sensación de demócratas –aunque sus comportamientos son dictatoriales y hacen gala de un poder absoluto–, los hay que también empezaron por la senda correcta y luego se desviaron hacia una dictadura camuflada.

Nos referimos a los que se salieron de los cauces constitucionales para continuar gozando de las mieles del poder. Cuando a partir de los años 90 casi todos los países africanos se encaminaron hacia el sistema democrático por presiones internacionales, una vez acabada la violencia de los golpes militares, muchas constituciones establecieron un período determinado de ejercicio del poder, normalmente dos legislaturas.

Soslayar o revisar la Constitución

La primera solución antidemocrática fue instalar regímenes totalitarios sin constitución en los que se gobernaba por decretos leyes. Fue la solución habitual de los golpistas militares. La segunda vía fueron las repúblicas «democráticas» (porque se permitían las elecciones). Las protagonizaron los padres de la patria, que empezaron con constituciones democráticas, aunque luego eliminaron a los demás partidos e instalaron gobiernos personalistas, sólo posibles de derribar por golpes militares. Se convirtieron, con el paso del tiempo, en repúblicas de partido y candidato únicos.

Dentro también de los totalitarismos están aquellos países que en algún tiempo impusieron el marxismo-leninismo (excolonias portuguesas y países como Benín), en los que el partido estaba por encima del Estado, y su secretario general era, a la vez, el jefe del Estado. A veces, desde que salieron de esta situación hasta aprobar constituciones pluripartidistas, redactadas a su gusto, pasaron varios años.

En ellas se garantizaban, al menos formalmente, los derechos y obligaciones del ciudadano, y en varias se limitaba el mandato del gobernante. Como legalmente los plazos comenzaban a partir de la promulgación de las mismas, muchos dirigentes, que ya habían gobernado largo tiempo antes, se agarraron a esta circunstancia para seguir mandando dos períodos más. Fue el caso de Angola, donde José Eduardo dos Santos, presidente desde 1979, se acogió a la Constitución de 2010, que le permitía dos legislaturas de cinco años. Consumó la primera y renunció a la segunda.

Utilizó también este truco Alí Bongo en Gabón, que ganó en 2009 de modo fraudulento –tras la muerte de su padre, Omar Bongo–, acudiendo airregularidades. Los observadores internacionales reconocieron que «las urnas no estaban selladas», que «el personal aparentemente no dominaba el proceso de votación» y que hubo «ausencia de inspectores durante el proceso de recuento». Ocurrió lo mismo en 2016, cuando venció solo por 5.594 votos y se negó a repetir el recuento.

El ministro de Justicia dimitió y lamentó que «el poder no haya dado respuesta alguna a la cuestión de las necesarias garantías de paz, y la no menos necesaria consolidación de la democracia». La salida a esta situación fue redactar, al gusto del presidente, una nueva Constitución en 2018, en la que no se pone límite al tiempo de su mandato y en la que se establece que «el presidente determina la política de la nación».

En otros casos, se llevó a cabo una revisión constitucional para justificar un nuevo ciclo legislativo. En Burkina Faso, Blaise Compaoré se impuso en 2005 y 2010, pero en 2011 se vio envuelto en manifestaciones por irregularidades electorales que se saldaron con muertes, motines militares, toques de queda o el cierre de la enseñanza, lo que obligó a Compaoré a abandonar la capital. En 2013 ideó una nueva estratagema para continuar en el cargo: crear una segunda cámara en la que entrarían representantes de las Iglesias y de otras instituciones.

Con este subterfugio, Compaoré quería también revisar y eliminar la limitación de mandatos. La Iglesia católica criticó al Gobierno por «estar cada vez más desconectado de la realidad y de la ética social. (…) Las instituciones son legítimas solo si son de utilidad social». Cuando en mayo de 2013 Compaoré logró introducir el Senado, la gente sabía que lo que quería era continuar en la Presidencia. Las protestas se multiplicaron hasta que dimitió en octubre de 2014.

En Burundi, la Constitución de 2005 preveía dos mandatos presidenciales. Pierre Nkurunziza venció en las elecciones de ese año y empezó una deriva hacia el absolutismo. International Crisis Group señalaba en 2006 que «ha tomado un rumbo autoritario que ha provocado el deterioro del clima político, debido al arresto de sus opositores, la censura a los medios, continuas violaciones a los derechos humanos y el endurecimiento del control sobre la economía».

A pesar de las protestas, reprimidas con violencia, volvió a triunfar en 2010 con el boicot de la oposición. Según la prensa extranjera estas elecciones no cumplieron con los estándares internacionales. Siguieron los disturbios, pero su partido le propuso para un tercer mandato, que la Comisión Electoral aceptó tras admitirlo el Parlamento. Y salió victorioso en 2015, cuyas elecciones, según la ONU, no fueron «ni libres, ni creíbles, ni inclusivas». 

Lo que había sido una decisión unilateral porque controlaba el Parlamento, quiso institucionalizarla reformando la Constitución en 2018. Se mantenían las dos legislaturas para el mandato presidencial, pero pasaban de cinco a siete años. Logró sacar adelante esta reforma, que le permitiría estar otros 14 años en el Gobierno, pero declaró que no se presentaría a las elecciones de 2020, que ganó Évariste Ndayishimiye. Nkurunziza falleció en junio de ese año.

El camino de la enmienda 

Cuando se controlaba el Parlamento y la Justicia, la enmienda constitucional fue una de las vías más transitadas. Así no haría falta acudir a un referéndum. El primero en utilizar esta vía fue Sam Nujoma en Namibia, país del que se alaba su sistema democrático. Había ganado las elecciones de 1990 y 1994, y consiguió una enmienda en el Parlamento para presentarse en las elecciones de 1999, que ganó. A la gente no le pareció bien, y solo fue a votar el 35 % del censo, cuando en las anteriores el porcentaje había sido del 81 %.

El mal ejemplo cundió pronto. Gnassingbé Eyadema, que llevaba en el poder de Togo desde 1967, a partir de 1992 mostró su faceta de dictador sanguinario cuando arreciaron las protestas contra su régimen. En 1999, Amnistía Internacional denunció numerosas violaciones de los derechos humanos y que «cientos de personas –algunas de ellas militares– fueron ejecutadas de forma extrajudicial».Este mismo año llegaba a un acuerdo con la oposición por el que se convocarían elecciones anticipadas y se haría efectiva la retirada de Eyadema. El mandatario convocó prematuramente las elecciones, que ganó al ser boicoteadas por la oposición.

Esta vez fue el episcopado togolés el que apuntó que los comicios «en lugar de constituir una solución han exacerbado la crisis política», y reconoció que el país vivía «en una atmósfera de mentiras, de sospechas, de denuncias y de desconfianza». Dentro de este ambiente, y con el Parlamento a su favor, consiguió la enmienda que le permitía presentarse a cuantas elecciones quisiera. Para facilitarle las siguientes, consiguió que el Constitucional rechazara la candidatura del principal líder de la oposición.

En Uganda, la Constitución de 1994 no contemplaba el pluripartidismo porque, según el propio Museveni, «no conviene a un país atrasado», pero establecía dos mandatos para el presidente. El veterano político ganó en 1996 y 2001. En estas últimas, los observadores advirtieron de que consiguió el 15 % de los sufragios de forma fraudulenta. A partir de 2003 comenzó a preparar su prolongación en el cargo, argumentando que no había tenido tiempo de completar su proyecto. Las comunidades eclesiales se opusieron, pero en julio de 2004 logró su propósito y continuó con su dictadura silenciosa.

También el Parlamento de Camerún fue el responsable de la perpetuidad en el poder de Paul Biya. Con la Constitución rubricada en 1966, el pluripartidismo se instauró en 1990. La Carta Magna establecía un mandato presidencial de dos legislaturas. Biya venció en los comicios de 1997 y 2004; estos últimos en medio de manifestaciones y con el boicot de la oposición. El cardenal Christian Tumi, arzobispo de Duala, fue categórico: «No se han celebrado nunca elecciones transparentes en Camerún». En 2008 el Parlamento anulaba la limitación del mandato presidencial.

En Senegal la Constitución también vetaba un tercer mandato. Abdoulaye Wade se impuso en 2002 y 2007. En septiembre de 2010 anunció que se presentaría a un tercer mandato, ayudado por Francia, que le asociaría a campañas internacionales de prestigio. Su intención era preparar a su hijo para sucederle. Se organizaron campañas y se asedió la Asamblea para pedir que no cediera a este chantaje. El Gobierno prohibió manifestaciones. A pesar de todo, el Constitucional validó su candidatura en 2012 y venció en la primera vuelta, pero una coalición le apartó de la victoria definitiva.

Crisis poselectorales y reformas a medida

En Guinea la violencia ha sido recurrente antes y después de las elecciones en la última década. Las más sangrientas fueron las legislativas de 2013, con más de 50 muertos. La violencia se repitió en 2020 como consecuencia de los deseos de Alpha Condé de conseguir un nuevo mandato –inconstitucional, puesto que ya había triunfado en 2010 y 2015–. Un referéndum, que ganó con un sospechoso 91,5 % de los votos, avaló la reforma constitucional y la anhelada candidatura. Pero el ansia de poder de Condé se volvió en su contra. El 5 de septiembre de 2021, un golpe de Estado liderado por el coronel Mamady Doumbouya le sacó de la Presidencia. El golpista defendió la asonada para crear en Guinea las condiciones propicias para la instauración de un Estado de derecho.

En República de Congo,Denis Sassou-Nguesso había hecho la Constitución de 2001 a su medida: mandato presidencial por dos legislaturas, no tener más de 70 años para la Presidencia y sin posibilidad de moción de censura ni de disolución de las cámaras. Tras vencer en 2002 y 2009, hizo una reforma constitucional en 2015 eliminando los límites al mandato y a la edad –-Nguesso tenía entonces 71 años–. Ganó el referéndum con menos del 10 % de participación.

La Constitución de 1999 en Níger establecía también dos legislaturas. Mamadou Tandja ganó este mismo año y repitió en 2004. En busca de su tercer mandato modificó la Constitución y preparó un referéndum, en contra de un protocolo de la CEDEAO que él había firmado, y que «impide cambiar la Constitución seis meses antes de los comicios, sin un consenso de las fuerzas políticas del país». Ganó el referéndum y las elecciones del 2010, que no fueron reconocidas en el exterior. Este mismo año fue derrocado por los militares.

Hubo otros intentos que fracasaron. En Nigeria la decisión de -Olusegun Obasanjo –ganador en 1998 y 2003– de seguir en la Presidencia fue abortada por el Senado.

Este fenómeno de acaparamiento del poder no pasó desapercibido en la Unión Africana, que en su cumbre de Adís Abeba en enero de 2007 aprobó la Carta de la Democracia, las elecciones y la gobernabilidad, que vitupera los golpes de Estado, los cambios inconstitucionales, las violaciones de derechos y libertades, la gestión antidemocrática de las elecciones y sus resultados y la gestión opaca de los bienes públicos.

En este mismo sentido fue parte del discurso que el entonces secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, pronunció en la XXVI Cumbre de la organización en 2016, donde arremetió contra los presidentes que se quedan en el poder muchos años sirviéndose de estos métodos. En la XXXIII Cumbre, cuyo lema fue «Silenciar las armas para crear condiciones favorables para el desarrollo de África», se volvió a insistir en el respeto a las constituciones y en la organización de elecciones pacíficas.   

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Para saber más

Por Alfonso Armada

Cuando Museveni se hizo con el poder en 1986 en Uganda prometió que estaría como mucho dos años al frente del país, y tras las persuasivas razones de sus camaradas aceptó una presidencia única de cuatro años. En 2021 inició su sexto mandato como máximo líder del país. Lleva camino de perpetuarse hasta el último aliento en Kampala. 

Aunque ninguna de sus victorias ha estado libre de acusaciones y sospechas de fraude, ya se encargó de laminar cualquier límite legal modificando la Constitución ugandesa. A ello se refiere con elocuencia Michela Wrong en Do not disturb (ver p. 52), en el que analiza no solo las razones de Museveni, sino sobre todo las de Paul Kagamé, el presidente de Ruanda, para justificar su aureola providencial: líderes imprescindibles que garantizan la paz y la prosperidad, bajo un lema que suele repetir el falso dilema «o yo o el caos», el ajuar retórico de todo dictador que se precie. La propia Wrong ha publicado prolijas investigaciones acerca de cómo dirigentes y partidos han hecho del aferrarse al poder, la corrupción y la vulneración de los derechos humanos toda una filosofía en Eritrea (No lo hice por ti); RDC (Tras los pasos del señor Kurtz) o Kenia (Ahora comemos nosotros). 

Bajo el título Presidencia de por vida en África, el canal francés ­TV5Monde ha analizado en varios programas lo que considera una plaga africana. En palabras del escritor francosenegalés Khady Fall Faye-Diagne, «una tierra donde los monarcas quieren ser dioses». A partir de la publicación en el sitio change.org del manifiesto Alto a la presidencia de por vida en África, inspirado por la marfileña Véronique Tadjo, muchos otros pensadores e intelectuales africanos se han sumado al debate. 

Para analizar el poder que trata de salvar la cara enmendando constituciones, y de la dificultad de la democracia para echar raíces, una de las novelas más elocuentes sigue siendo Esperando el voto de las fieras, del también marfileño Ahmadou Kourouma. El asunto es tratado con diferente hondura en ensayos como Political protest in contemporary Africa, de Lisa Mueller (Cambridge University Press), y en Institutions and democracy in Africa, editado por Nic Cheesman en la misma editorial. Pero donde se puede hallar un análisis más pormenorizado y certero es en Violence in African Elections: Between democracy and Big Man politics, de Mimmi Söderberg Kovacs y Jesper Bjarnesen (Zed Books). En la misma firma también resulta valioso Warlord Democrats in Africa: Ex military leaders and electoral politics, de Anders Themnér. Que en la portada figure Kagamé no es una casualidad.